公共部门战略管理

本节导读

这一节对应大纲第六章「公共部门战略管理」的三节：公共部门战略的含义与功能、公共部门战略的制定、公共部门战略的实施。战略规划的步骤、SWOT 各要素、利益相关者分析适合出单项选择；「公共部门战略管理与企业战略管理有何不同」「战略实施的障碍与对策」这类问题适合出简答或论述。

学完这一节，你应该能说清公共部门战略管理是什么、有什么用，按顺序说出战略规划的主要步骤，并能为一个公共部门的战略实施提出对策。

公共部门战略的含义与功能

含义与特征

战略管理最早用于企业，20 世纪 80 年代以后随着西方政府改革被引入公共部门。公共部门战略管理是公共组织为实现自己的使命和长远目标，分析内外环境，制定战略、实施战略，并对战略进行评估和调整的持续过程。它不只是编一份规划文本，而是从制定到实施再到评估的全过程管理。

它有几个特征：长期性（着眼未来若干年）；全局性（关系整个组织的方向）；外向性（以外部环境和公众需求为导向）；使命导向（以法定职责和公共使命为出发点）；参与性（吸收利益相关者参与）。

和企业战略管理的不同

比较项	公共部门	企业
目标	公共利益，目标多元	竞争优势和利润
行动边界	受法定授权约束，不能随意进入或退出某个领域	可以自主选择业务
利益相关者	多而复杂，诉求常相互冲突	相对集中于股东、顾客等
绩效衡量	较难量化	利润、市场份额等较易量化
公开程度	要公开透明，接受监督	战略信息可以保密
时间约束	受任期、选举等政治周期影响	主要受市场周期影响

功能

通行教材常讲的功能有：明确组织的方向和优先次序；提高组织应对环境变化的能力；把有限的资源集中到关键领域；改善决策质量，减少短期行为；凝聚内外共识；提升组织绩效和公信力。具体条目以《大纲及指南》为准。

公共部门战略的制定

布赖森的战略规划程序

美国学者布赖森专门研究公共和非营利组织的战略规划，提出了十个步骤的「战略变革循环」：

步骤	内容
1	发起战略规划过程，并就过程达成初步协议
2	明确组织的法定授权，即法律和上级要求它做什么、不能做什么
3	明确组织的使命和价值观
4	评估外部环境（机会与威胁）和内部环境（优势与劣势）
5	识别组织面临的战略议题
6	针对战略议题制定战略
7	审查和批准战略或战略规划
8	形成有效的组织愿景
9	制定有效的实施过程
10	重新评估战略和战略规划过程

常用的分析工具

SWOT 分析：把组织内部的优势（S）、劣势（W）与外部的机会（O）、威胁（T）放在一张表里，组合出四类战略：用优势抓机会（SO）、克服劣势抓机会（WO）、用优势应对威胁（ST）、减少劣势规避威胁（WT）。

PEST 分析：从政治、经济、社会、技术四个方面扫描外部环境。

利益相关者分析：列出与组织战略有关的各方，分析他们的利益诉求、影响力和态度，据此决定怎样沟通、吸收谁参与、照顾谁的利益。公共部门的利益相关者特别多，这一步往往决定战略能否得到支持。

公共部门战略的实施

实施的主要环节

环节	做法
分解目标	把长期战略分解为年度目标、具体项目和责任分工
配置资源	让预算、人员、设施向战略重点倾斜
调整组织	使组织结构和工作流程与战略相适应
领导与沟通	领导者带头推动，向内外说明战略、争取支持
培育文化	形成认同战略的组织文化和激励机制
评估与控制	设定绩效指标，跟踪进展，环境变了及时调整

常见障碍

公共部门实施战略的障碍主要有：领导任期短、更替频繁，战略缺乏连续性；部门本位，协调困难；资源不足或预算与战略脱节；内外缺乏共识；绩效难以衡量，实施情况说不清；组织惰性和对变革的抵触。

易错提醒

• ❌ SWOT 分析把四类因素列成一张表就算完成了。
  ✅ 还要把四类因素两两交叉组合，形成 SO、WO、ST、WT 四类战略，分析才能落到行动上。

• ❌ 战略管理是公共部门首创、后来才被企业借用的。
  ✅ 战略管理最早用于企业，20 世纪 80 年代以后随着西方政府改革被引入公共部门。

• ❌ 公共部门实施战略的障碍主要就是缺钱。
  ✅ 资源不足只是其中一项，领导更替导致缺乏连续性、部门本位、内外缺乏共识、绩效难以衡量和组织惰性，同样常见。

例题精讲

例题 1（单项选择）

在布赖森的战略规划程序中，评估了组织的外部环境和内部环境以后，紧接着的一步是：

A. 识别组织面临的战略议题
B. 明确组织的法定授权
C. 发起战略规划过程
D. 重新评估战略和规划过程

答案：A

解析：布赖森的顺序是：发起过程、明确法定授权、明确使命和价值观、评估内外环境、识别战略议题、制定战略……环境评估的结果正是识别战略议题的依据。B、C 在环境评估之前，D 是最后一步。

例题 2（论述提纲示范）

论述我国地方政府推行战略管理面临的障碍及对策。

答题提纲示范：

1. 开头：用一两句话说明战略管理的含义及其对地方政府的意义（明确方向、配置资源、提升绩效）。
2. 障碍：领导更替频繁，战略缺乏连续性；部门本位，协调困难；预算与战略脱节；公众和利益相关者参与不足；绩效难以衡量，缺少评估和调整。
3. 对策：把战略规划的程序和效力制度化，减少「一任领导一个规划」；建立跨部门协调机制；推动预算与战略挂钩；在制定和实施中吸收公众和利益相关者参与；建立战略绩效评估和动态调整机制。
4. 结尾：回扣题目，战略管理是转变政府职能、提升治理能力的重要工具。

点评：障碍和对策最好一一对应，写对策时想着「它解决了上面哪一条」。15 分的论述题，每条要点展开两三句，联系一两个地方实际的做法。

本节小结

• 公共部门战略管理是分析环境、制定、实施、评估和调整战略的持续过程，有长期性、全局性、外向性、使命导向、参与性等特征。
• 与企业相比，公共部门的战略以公共利益为目标，受法定授权约束，利益相关者多，绩效难量化，要公开透明，受政治周期影响。
• 布赖森十步：发起、法定授权、使命、内外环境、战略议题、制定战略、审批、愿景、实施过程、再评估。
• 工具有 SWOT、PEST、利益相关者分析；实施要分解目标、配置资源、调整组织、领导沟通、培育文化、评估控制。