公共政策的特征、类型与过程

本节导读

这一节对应大纲第四章「公共政策」的三节：公共政策的含义、特征与功能，公共政策的类型，公共政策过程。定义的提出者、洛伊的分类、多源流理论、评估标准都适合出单项选择；「影响政策执行的因素」「政策评估的标准」这类问题适合出简答。公共政策的概念在专业课里也会反复用到，比如教育政策、卫生政策、社会保障立法。

学完这一节，你应该能说出几种经典定义，把一项具体政策归到合适的类型，按顺序说出政策过程的各个环节，并能分析一项政策执行走样的原因。

公共政策的含义、特征与功能

几种经典定义

提出者	定义的要点
伊斯顿	公共政策是对全社会的价值作权威性的分配
戴伊	公共政策是政府选择做或者不做的事情
拉斯韦尔、卡普兰	公共政策是一种含有目标、价值和策略的大型计划
安德森	公共政策是一个或一组行动者为解决某个问题或相关事务所采取的有目的的活动过程

国内教材的综合表述可以记成：公共政策是公共权力机关为解决公共问题、实现公共利益，经由政治过程制定和实施的行为准则与行动方案。

特征与功能

特征常讲五点：公共性（针对公共问题）；权威性（由公共权力机关制定，有约束力，必要时以强制力保证实施）；价值相关性（政策本身就是在分配利益）；目标性（为解决特定问题而制定）；过程性（有制定、执行、评估、调整的生命周期）。

功能常讲三项：导向功能（引导人们的行为和社会的发展方向）、调控功能（调节各方面的利益关系和社会运行）、分配功能（决定把利益分给谁、分多少）。有的教材另列管制功能、象征功能，具体条目以《大纲及指南》为准。

公共政策的类型

洛伊的分类

美国学者洛伊按政策对社会的影响和引发的政治关系，把政策分为三类，后来又补了一类：

类型	含义	举例
分配政策	把利益或服务分配给特定的群体，受益者明确，成本由大家分担	农业生产补贴
管制政策	约束个人和团体的行为，不服从要受处罚	企业排污标准
再分配政策	在不同阶层、群体之间转移财富或权利	累进所得税
构成性政策	设立或调整政府机构、确定运行规则	机构改革方案

按层次分

元政策是规定政策怎样制定、指导其他政策的政策，比如政府制定规范性文件的程序规定；基本政策是在某一领域起全局作用的政策；具体政策是为落实基本政策、解决具体问题而制定的政策。另外还可以按领域分为政治、经济、社会、文化等政策，按内容分为实质性政策和程序性政策。

公共政策过程

环节

一项政策通常经过这些环节：问题确认（社会问题被认定为需要政府处理的政策问题）→ 议程设立 → 政策规划（设计和论证方案）→ 政策合法化（法定主体按法定程序审查、批准、公布）→ 政策执行 → 政策评估 → 政策调整或终结。监控贯穿始终。

议程设立

科布和埃尔德把议程分为两种：公众议程（系统议程），即引起社会普遍关注、公众认为政府应当处理的问题；政府议程（正式议程），即政府已经列入讨论和决策日程的问题。公众议程上的问题不一定进入政府议程。

金登提出多源流理论：问题源流（问题被注意到）、政策源流（专家和官员提出各种方案）、政治源流（公众情绪、选举、人事变动等）三条源流平时各自流动，在某个时刻汇合，「政策之窗」打开，问题就进入政府议程。

政策执行

史密斯认为影响政策执行的有四个因素：理想化的政策（政策本身是否合理可行）、执行机构（结构、人员、能力）、目标群体（受政策影响的人是否接受）、政策环境（政治、经济、文化等）。

执行中常见四种走样：象征式执行（又叫政策敷衍，只做表面文章，不采取实际措施）；附加式执行（层层加码，附加原政策没有的内容）；残缺式执行（又叫选择性执行，只执行对自己有利的部分）；替代式执行（以自己的做法替换原政策，「上有政策，下有对策」）。

政策评估与终结

邓恩提出评估的六项标准：效果（是否达到了预期结果）、效率（为达到结果付出了多少成本）、充足性（结果在多大程度上解决了问题）、公平性（成本和收益在不同群体之间分配是否公平）、回应性（是否满足了特定群体的需要和偏好）、适宜性（目标本身是否值得追求）。

政策终结可以是功能、组织、政策或项目的终结。阻力主要来自既得利益者的反对、组织的惰性、人们的心理抵触和法律上的障碍。

几种决策模型

模型	代表人物	要点
完全理性模型	古典经济学	掌握全部信息，列出全部方案，选出最优
有限理性模型	西蒙	信息和能力有限，以「满意」代替「最优」
渐进模型	林德布洛姆	在现行政策的基础上作小幅度修补，通过连续有限的比较逐步前进
综合扫描模型	埃齐奥尼	对全局作粗略扫描，对关键部分作深入审视，兼顾理性与渐进

易错提醒

• ❌ 公众议程上的问题都会进入政府议程。
  ✅ 公众关注只是一个条件，能否进入政府议程还取决于问题的性质、政治条件和可行方案。

• ❌ 政策合法化就是政策被群众接受。
  ✅ 政策合法化指法定主体按法定程序审查、通过、批准和公布政策，使它取得合法地位和约束力。

• ❌ 政策执行得好不好只取决于执行机构。
  ✅ 史密斯模型还包括政策本身、目标群体和环境三个因素。

• ❌ 政策评估只看效果。
  ✅ 邓恩列了效果、效率、充足性、公平性、回应性、适宜性六项。

例题精讲

例题 1（单项选择）

某省政府出台规定，要求各级行政机关制定规范性文件必须经过公开征求意见、合法性审核、集体讨论等程序。从政策的层次看，这项规定属于：

A. 元政策
B. 基本政策
C. 具体政策
D. 再分配政策

答案：A

解析：这项规定不直接解决某个领域的问题，而是规定其他政策怎样制定，属于元政策。基本政策在某一领域起全局作用；具体政策解决具体问题；再分配政策是按洛伊的标准分出的类型，不是层次。

例题 2（简答示范）

简述史密斯模型中影响政策执行的因素。

答题要点示范：史密斯认为，政策执行是政策本身、执行机构、目标群体和环境四个因素相互作用的过程。（1）理想化的政策：政策的合法性、合理性和可行性，目标是否明确，内容是否具体。（2）执行机构：组织结构、人员的素质与能力、领导方式。（3）目标群体：受政策影响者的组织化程度、对政策的认同和接受程度、以往的经验。（4）政策环境：政治、经济、社会、文化等环境条件。四个因素之间相互作用，产生紧张，需要通过处理和反馈加以协调。

点评：开头一句点明模型，再分四条，每条写出含义和一两个具体方面，最后一句写互动关系。

本节小结

• 经典定义：伊斯顿（价值的权威性分配）、戴伊（政府选择做或不做的事）、拉斯韦尔和卡普兰（含有目标、价值和策略的大型计划）、安德森（有目的的活动过程）。
• 特征：公共性、权威性、价值相关性、目标性、过程性；功能：导向、调控、分配。
• 洛伊分为分配、管制、再分配政策，后补构成性政策；按层次分元政策、基本政策、具体政策。
• 政策过程：问题确认、议程设立、规划、合法化、执行、评估、调整或终结；议程有公众议程和政府议程，多源流理论讲政策之窗。
• 执行看史密斯四因素，常见四种走样；评估看邓恩六项标准；决策模型有完全理性、有限理性、渐进、综合扫描。