行政管理学绪论与行政职能

本节导读

从这一节起是专业知识部分的行政管理学，共 5 节，选答行政管理学的考生要精学。这一节对应大纲第一章「绪论」（行政管理概述、理论发展、研究对象和方法）和第二章「行政职能」（特点及其意义、构成、转变）。按常见资料的说法，专业课考名词解释、简答、论述和案例分析（以当年考试大纲为准）：「行政职能」「行政生态学」适合出名词解释，「行政职能转变的内容」适合出简答或论述。

学完这一节，你应该能给行政管理和行政职能下定义，说出行政学发展的几个阶段和代表人物，并能结合实际谈我国政府职能的转变。

行政管理概述

「行政」可以从两个角度理解：政治学的角度把行政看作国家意志的执行，与表达国家意志的政治相对，这是古德诺的思路；管理学的角度把行政看作一种组织和管理活动。通行教材的综合定义是：行政管理是国家行政机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。

行政管理的特点常讲六点：执行性（执行权力机关的意志和法律）；政治性（服务于国家的政治目标）；公共性（以公共利益为目的）；法制性（依法设立、依法管理）；权威性（以国家强制力为后盾）；服务性（为社会和公众提供服务）。

行政管理的理论发展

时期	代表人物与著作	要点
行政学的诞生	威尔逊《行政学之研究》（1887）	一般以这篇文章为行政学诞生的标志，主张建立独立的行政学
传统时期	古德诺《政治与行政》、怀特《行政学研究导论》（第一本大学行政学教科书）、韦伯的官僚制、古利克的 POSDCORB	研究行政组织和行政原则，追求效率
行为科学时期	西蒙《行政行为》、巴纳德	研究组织中人的行为和决策
系统与生态时期	高斯、里格斯《行政生态学》（1961）	把行政放到它所处的环境中研究
新公共行政与新公共管理	见第 2 节	社会公平；结果导向与市场机制

古利克把行政首长的工作概括为七项，取英文首字母为 POSDCORB：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。

里格斯用光的折射作比喻，按社会形态把行政模式分为三种：融合型（农业社会，行政与其他社会功能混在一起）、棱柱型（从农业社会向工业社会过渡的社会，新旧并存）、衍射型（工业社会，行政高度分化、专业化）。

我国行政学在 20 世纪 30 年代就有人研究，80 年代初恢复和重建，以后随着行政改革的推进迅速发展。

研究对象和方法

行政管理学研究国家行政机关管理国家事务和社会公共事务的规律，主要内容包括行政职能、行政组织、行政领导、行政决策、行政沟通、行政监督、人事行政、行政方法、行政法制和行政改革等。

研究方法：以马克思主义的唯物辩证法和历史唯物主义为指导；具体方法有系统分析法、比较研究法（把不同国家、地区或时期的行政放在一起比较异同）、案例研究法、历史研究法、调查研究法和定量分析法。

行政职能

含义、特点和意义

行政职能是国家行政机关依法对国家事务和社会公共事务进行管理时所承担的职责和功能。它的特点有：执行性、公共性、法定性（由法律规定）、动态性（随经济社会发展而变化）、多样性（涉及社会生活的方方面面）。

行政职能是行政管理的核心：它决定行政机构怎样设置、规模多大，决定行政活动的方向和内容；转变职能是行政改革的关键。

构成

分法	内容
按管理的领域（基本职能）	政治职能、经济职能、文化职能、社会职能
按管理的过程（运行职能）	计划（决策）、组织、协调、控制

我国政府职能的概括：2002 年以后的中央文件把政府的主要职能概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项，这也是大纲编写时期通行的提法；后来的中央文件又加上了生态环境保护，以现行文件为准。

转变

行政职能转变包括三个方面：

方面	内容
职能重心	从以政治运动为中心转到以经济建设为中心，进而更加重视社会管理和公共服务
职能方式	从直接管理为主转向间接管理为主，从微观管理转向宏观管理，从主要靠行政手段转向综合运用经济、法律、行政手段
职能关系	理顺政府与企业、与国有资产、与事业单位、与社会组织的关系，即政企分开、政资分开、政事分开、政社分开；理顺中央与地方的关系

转变的目标常概括为建设有限政府、法治政府、服务型政府、责任政府和廉洁政府。

易错提醒

• ❌ 行政职能一经法律规定就固定不变。
  ✅ 行政职能有动态性，会随经济社会的发展而调整，所以才有职能转变。

• ❌ 转变政府职能就是减少政府的职能。
  ✅ 转变是有减有增：该放给市场和社会的放掉，社会管理、公共服务这类该加强的要加强。

• ❌ 行政管理学只研究政府机关内部的办事程序。
  ✅ 它研究行政机关管理国家事务和社会公共事务的规律，内容涵盖职能、组织、领导、决策、监督、人事、方法和改革等。

例题精讲

例题 1（名词解释示范）

名词解释：行政职能。

答题要点示范：行政职能是国家行政机关依法对国家事务和社会公共事务进行管理时所承担的职责和功能。它具有执行性、公共性、法定性和动态性等特点，按领域可分为政治、经济、文化、社会职能，按过程可分为计划、组织、协调、控制职能。行政职能是行政管理的核心，决定着行政机构的设置和行政活动的方向。

点评：第一句定义，第二句特点和构成，第三句地位。按常见资料的说法名词解释每题 4 分，三四句话正好。

例题 2（单项选择）

古利克用 POSDCORB 概括行政首长的工作，其中的「CO」指的是：

A. 协调
B. 控制
C. 沟通
D. 合作

答案：A

解析：POSDCORB 是计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七项英文的首字母，CO 是 Coordinating，即协调。控制不在这七项之中；沟通、合作是望文生义。

例题 3（简答示范）

简述我国行政职能转变的主要内容。

答题要点示范：（1）职能重心的转变：从以政治运动为中心转向以经济建设为中心，并更加重视社会管理和公共服务。（2）职能方式的转变：由直接管理转向间接管理，由微观管理转向宏观管理，由主要依靠行政手段转向综合运用经济、法律和必要的行政手段。（3）职能关系的转变：实行政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，合理划分中央与地方的职责。

点评：三条对应「管什么」「怎么管」「和谁的关系」，提纲清楚。论述题可以在每条后面补一个我国改革的实例。

本节小结

• 行政管理是国家行政机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动，具有执行性、政治性、公共性、法制性、权威性、服务性。
• 行政学一般以威尔逊 1887 年《行政学之研究》为诞生标志；古利克概括了 POSDCORB；里格斯把行政模式分为融合型、棱柱型、衍射型。
• 研究方法有系统分析、比较研究、案例研究、历史研究、调查研究、定量分析等。
• 行政职能是行政管理的核心，有执行性、公共性、法定性、动态性、多样性；分基本职能和运行职能；我国概括为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，后来又加上生态环境保护。
• 职能转变包括重心、方式、关系三个方面。