公共伦理与公共责任

本节导读

这一节对应大纲第五章「公共伦理与公共责任」的三节：公共伦理、公共责任、公共管理者的职业道德。库珀的伦理困境、客观责任与主观责任、弗里德里希与芬纳之争适合出单项选择；「公共责任的类型」「怎样加强公共管理者的职业道德」这类问题适合出简答。案例分析里遇到干部违规、推诿、利益输送的材料，用的也是这一节的概念。

学完这一节，你应该能判断一个情境里的伦理困境属于哪一种，说出公共责任的几种分法，并能为加强职业道德提出有条理的对策。

公共伦理

含义与层次

公共伦理也叫行政伦理，是公共组织及其成员在行使公共权力、管理公共事务时应当遵循的道德原则和行为规范。它不只是个人修养问题，通行教材一般分三个层次来讲：

层次	关注什么
制度伦理	公共制度和公共政策本身是否公正、合乎道德
组织伦理	公共组织的价值取向、组织文化和行为准则
个体伦理	公共管理者个人的道德品质和职业操守

公共伦理的核心价值，教材常讲公共利益、公正、责任、廉洁、诚信和服务。

伦理困境

美国学者库珀在《行政伦理学：实现行政责任的途径》中，把行政人员常遇到的伦理困境归为三类：

类型	含义
权力冲突	法律、上级、公众等不同权力来源对同一件事提出相互矛盾的要求
角色冲突	一个人同时承担几种角色（公职人员、家庭成员、某团体成员），各角色的期望互相矛盾
利益冲突	个人利益与所承担的公共职责发生冲突

怎样建设公共伦理

一靠伦理立法，把基本的伦理要求写进法律和规章，例如美国 1978 年的《政府道德法》要求高级官员申报财产；二靠专门机构和监督；三靠伦理教育和培训；四靠组织文化的熏陶和领导者的示范。

公共责任

含义

公共责任有广义和狭义之分：广义的公共责任是公共组织和公共管理者积极履行职责、回应公众需求的义务；狭义的公共责任是违法失职时要承担的否定性后果，也就是责任追究。

类型

按责任的性质，教材常分四类：政治责任（对人民和代议机关负责，决策失误、违背民意要承担政治后果）；行政责任（违反行政纪律和组织规章，受到行政处分）；法律责任（违反法律，承担相应的法律后果）；道德责任（违背职业道德和社会公德，受到舆论谴责和良心责备）。

客观责任与主观责任

库珀把行政责任分为两种：客观责任来自外部，是法律、组织、上级和社会对行政人员的期望，包括对上级负责、对法律负责、对公众负责；主观责任来自内心，是行政人员自己对责任的认同、信念和良知。

内部控制与外部控制

20 世纪 40 年代，弗里德里希与芬纳就怎样保证行政人员负责任展开了一场著名的争论：弗里德里希认为，行政事务高度专业，主要应靠行政人员的专业知识、职业道德和对公众的回应来实现责任，即内部控制；芬纳则认为，必须依靠立法机关、法院等外部机制严格控制行政人员，即外部控制。今天的通行看法是两者结合。

罗姆泽克和杜布尼克按控制来源（内部或外部）和控制程度（高或低）划分了四种责任机制：

责任机制	控制来源	控制程度
官僚（层级）责任	内部	高：上级对下级严格监督
法律责任	外部	高：法律、法院等外部主体严格约束
专业责任	内部	低：尊重专业人员的判断
政治责任	外部	低：回应选民、公众和利益相关者

公共管理者的职业道德

职业道德是公共管理者在职业活动中应当遵循的道德规范。和一般职业道德相比，它更强调政治性（忠于国家和人民）、示范性（一言一行影响社会风气）和规范性（很多要求已经写进法律和纪律）。

我国公务员法规定的公务员义务里，就有忠于国家、忠于人民、忠于职守、保守秘密、恪守职业道德、清正廉洁等要求。主管部门推进公务员职业道德建设的文件，把核心要求概括为坚定信念、忠于国家、服务人民、恪尽职守、依法办事、公正廉洁，现行要求以有关文件为准。

加强职业道德建设，可以从四个方面着手：教育培训，提高道德认识；制度规范，把道德要求具体化、法律化；监督约束，发挥内部监督和社会监督的作用；考核激励，把职业道德纳入考核，奖优罚劣。

易错提醒

• ❌ 公共伦理只是个人的道德修养。
  ✅ 公共伦理包括制度伦理、组织伦理和个体伦理三个层次，制度和政策本身也有伦理问题。

• ❌ 弗里德里希与芬纳的争论中，弗里德里希主张靠外部机制严格控制行政人员。
  ✅ 弗里德里希强调专业知识和职业道德形成的内部控制；主张由立法机关、法院等外部机制严格控制的是芬纳。

• ❌ 有了严格的外部监督，就不需要职业道德。
  ✅ 外部监督管不到所有角落，裁量空间里靠的是内心的责任感，两者要结合。

例题精讲

例题 1（单项选择）

20 世纪 40 年代关于行政责任的争论中，主张主要依靠立法机关、法院等外部机制严格控制行政人员的是：

A. 芬纳
B. 弗里德里希
C. 库珀
D. 伊斯顿

答案：A

解析：芬纳主张外部控制；弗里德里希主张靠专业知识、职业道德和对公众的回应实现责任，即内部控制。库珀研究行政伦理和伦理困境；伊斯顿是提出「价值的权威性分配」这一政策定义的学者。

例题 2（简答示范）

简述公共责任的主要类型。

答题要点示范：按责任的性质，公共责任主要有四类。（1）政治责任：公共管理者要对人民和代议机关负责，决策失误、违背民意时要承担政治后果，如引咎辞职。（2）行政责任：违反行政纪律、组织规章或工作要求，受到行政处分等。（3）法律责任：违反法律规定，依法承担相应的法律后果。（4）道德责任：违背职业道德和社会公德，受到社会舆论的谴责和内心的责备。

点评：先一句总起，再分四条，每条写出「对谁负责或违反了什么、承担什么后果」。如果设问是「论述」，还可以补上客观责任与主观责任、内部控制与外部控制的关系。

本节小结

• 公共伦理是行使公共权力时应遵循的道德原则和规范，分制度伦理、组织伦理、个体伦理三个层次。
• 库珀的三类伦理困境：权力冲突、角色冲突、利益冲突。
• 公共责任广义是积极履职的义务，狭义是责任追究；按性质分政治、行政、法律、道德责任。
• 库珀区分客观责任与主观责任；弗里德里希主张内部控制，芬纳主张外部控制；罗姆泽克和杜布尼克分出官僚、法律、专业、政治四种责任机制。
• 公共管理者的职业道德强调政治性、示范性、规范性，靠教育、制度、监督、考核四方面建设。