公共事务及其管理

本节导读

这一节对应大纲第三章「公共事务」的五节：公共事务的含义与功能、公共经济事务、公共事业、公共资源管理事务、社会安全事务。公共物品的特征、事业单位的分类、公地悲剧、突发事件的分类都适合出单项选择；「政府管理公共经济事务的理由」「应急管理的基本过程」这类问题适合出简答。

学完这一节，你应该能判断一件事是不是公共事务、属于哪一类，说清政府为什么要管、可以用哪些方式管。

公共事务的含义与功能

公共事务是涉及社会全体成员或某一群体的共同利益，需要由公共组织（主要是政府）运用公共权力和公共资源加以处理的事务，与只涉及个人或单个组织的私人事务相对。

它有几个特征：公共性（关系共同利益）；外部性（处理得好坏会影响到很多人）；层次性（有全国性的、地方性的、社区性的）；历史性（范围随经济社会发展而变化，过去属于家庭的养老，现在很大一部分成了公共事务）。

管理公共事务的功能，通行教材常讲：满足社会的公共需要；维护公共利益和社会秩序；弥补市场失灵；促进社会公平；推动经济社会发展。大纲把公共事务分为公共经济事务、公共事业、公共资源管理事务、社会安全事务四块，下面逐一讲。

公共经济事务

政府为什么要管

市场机制在很多领域有效，但会失灵：公共物品没人愿意提供，外部性得不到矫正，自然垄断损害效率，信息不对称造成交易不公，收入差距过大，经济周期性波动。这些就是政府管理公共经济事务的理由。

管什么、怎么管

内容	说明
宏观调控	运用财政政策、货币政策等稳定经济运行
市场监管	维护公平竞争，查处垄断和不正当竞争，监管产品质量，保护消费者权益
提供公共物品	修建基础设施、提供公共服务
国有资产管理	管好、用好国有资产，防止流失
调节收入分配	通过税收、转移支付缩小收入差距

公共物品

公共物品有两个特征：非竞争性（多一个人使用，不减少别人的使用）和非排他性（无法或很难把不付费的人排除在外）。两个特征都具备的是纯公共物品，如国防；只具备一个的是准公共物品，又分两种：能排他但在拥挤以前没有竞争的（俱乐部物品），难以排他但有竞争的（公共池塘资源）。

纯公共物品一般由政府提供；准公共物品可以收费，可以多元供给。提供方式有政府直接生产、合同外包、特许经营、政府补助、发放凭单、志愿服务等，萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》中对这些方式作过系统归纳。要分清「提供」与「生产」：政府负责提供，不等于一定由政府自己生产。

公共事业

公共事业是为满足社会公共需要，提供教育、科技、文化、卫生、体育等社会服务的事业，具有公益性、服务性和非营利性。在我国，公共事业主要由事业单位承担。

大纲编写以后，我国按社会功能分类推进事业单位改革：

类别	改革方向
承担行政职能的	逐步将行政职能划归行政机构，或转为行政机构
从事生产经营活动的	逐步转为企业
从事公益服务的	继续保留在事业单位序列，强化公益属性

从事公益服务的又细分两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可以部分由市场配置资源的，划入公益二类。改革的思路还包括政事分开、管办分离、建立法人治理结构，以及通过政府购买服务吸引社会力量参与。

公共资源管理事务

公共资源包括土地、水、矿产、森林、草原、海洋等自然资源，也包括公共设施、无线电频率、公共信息等社会资源。

公地悲剧

美国学者哈丁 1968 年用公共牧场作比喻：牧场对所有牧民开放，每个牧民多放一头牛，收益归自己，草场退化的代价却由大家分担，于是人人都多放牛，最后草场被毁。这就是「公地悲剧」：资源共用而缺乏约束，个人理性导致集体不理性。

三条出路

出路	做法
明确产权	把资源的使用权界定给个人或组织，让使用者承担后果
政府管制	设定配额、许可、收费，征税，划定保护区
自主治理	奥斯特罗姆的研究表明，公共池塘资源的使用者可以自己制定规则、相互监督、分级惩罚，实现长期可持续使用

我国自然资源分别属于国家所有和集体所有，实行有偿使用。2018 年机构改革组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。

社会安全事务

社会安全事务是维护社会秩序、保障公众生命财产安全的公共事务，包括社会治安、公共安全（安全生产、食品药品安全、交通和消防安全等）和突发事件应对。

按突发事件应对法（2024 年修订，分类和预警分级的规定延续下来），突发事件分为四类：自然灾害（如地震、洪水）、事故灾难（如矿难、交通事故）、公共卫生事件（如传染病疫情）、社会安全事件（如恐怖袭击、群体性事件）。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件，预警级别分为一至四级，分别用红、橙、黄、蓝色标示，一级最高。

我国应急管理体系建设常概括为「一案三制」：应急预案，应急管理的体制、机制和法制。2018 年组建应急管理部，整合了原来分散在多个部门的应急职责。

易错提醒

• ❌ 公共事务的范围是固定不变的。
  ✅ 公共事务有历史性，范围随经济社会发展而变化，过去主要由家庭承担的养老，现在很大一部分成了公共事务。

• ❌ 政府提供的公共服务都要由政府自己生产。
  ✅ 提供与生产可以分开，政府可以通过合同外包、特许经营、补助、凭单等方式由别的主体生产。

• ❌ 准公共物品也只能由政府无偿提供。
  ✅ 准公共物品可以收费，可以由政府、企业和社会组织多元供给；一般由政府无偿提供的是纯公共物品。

• ❌ 传染病疫情属于社会安全事件。
  ✅ 疫情属于公共卫生事件；社会安全事件指恐怖袭击、群体性事件等。

例题精讲

例题 1（单项选择）

某县文化馆主要承担组织群众文化活动、开展文艺辅导等基本公共文化服务，不宜由市场配置资源。按分类推进事业单位改革的思路，它一般划入：

A. 公益一类
B. 公益二类
C. 生产经营类
D. 行政类

答案：A

解析：基本公共文化服务属于不能或不宜由市场配置资源的基本公益服务，划入公益一类。公益二类是可以部分由市场配置资源的；生产经营类要转为企业；行政类承担的是行政职能。

例题 2（简答示范）

简述突发事件应急管理的基本过程。

答题要点示范：（1）预防与应急准备：排查风险隐患，编制应急预案，储备物资，开展培训和演练。（2）监测与预警：建立监测网络，分析研判，按级别发布预警并采取相应措施。（3）应急处置与救援：事件发生后迅速启动预案，组织救援，控制事态，发布信息。（4）事后恢复与重建：评估损失，恢复生产生活秩序，总结教训、追究责任、完善预案。

点评：四个阶段与突发事件应对法的章节顺序一致，按时间顺序写，不容易漏。每个阶段写一两个关键做法，10 分的简答就够了。

本节小结

• 公共事务涉及共同利益，具有公共性、外部性、层次性和历史性；大纲分为公共经济事务、公共事业、公共资源管理事务、社会安全事务四块。
• 市场失灵是政府管理公共经济事务的理由；公共物品有非竞争性和非排他性，提供与生产可以分开。
• 公共事业主要由事业单位承担，事业单位按社会功能分三类改革，公益服务类再分公益一类和公益二类。
• 公共资源容易出现公地悲剧，出路有明确产权、政府管制、自主治理三条。
• 突发事件分自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类，应急管理分预防准备、监测预警、处置救援、恢复重建四个阶段。