公共组织的类型、结构与非正式组织

本节导读

这一节对应大纲第二章「公共组织」的四节：公共组织的含义和功能、公共组织的类型和结构、政府组织与非政府组织、非正式组织。几种经典分类的标准和代表人物、首长制与委员会制的利弊、非政府组织的特征，都适合出单项选择；「非正式组织的作用」「非政府组织的特征」这类问题适合出简答。

学完这一节，你应该能判断一个组织属不属于公共组织、按不同标准归到哪一类，说出几种结构类型的利弊，并能分析非正式组织在一个单位里起了什么作用。

公共组织的含义和功能

公共组织是以管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务、维护和实现公共利益为目的，依法拥有公共权力或经授权、委托承担公共职能的组织。政府组织是它的核心，此外还有承担公共事务的事业单位、社会团体、基金会等非政府公共组织。

与企业相比，公共组织有几个特征：以公共利益为目标，不以营利为目的；依法设立、依法运作；政府组织拥有以国家强制力为后盾的公共权力；活动要公开，接受社会监督。

功能可以从两个方向看：对外，它管理公共事务、提供公共服务、表达和整合社会利益；对内，它把成员组织起来、配置资源、协调分工，使组织目标得以实现。教材对功能的归纳不完全一样，具体条目以《大纲及指南》为准。

公共组织的类型和结构

几种经典分类

分类者	分类标准	类型与说明
布劳、斯科特	谁是组织的主要受益者	互利组织（成员受益，如工会、政党）；服务组织（服务对象受益，如社会福利机构）；经营性组织（所有者受益，如工商企业）；公益组织（全体公众受益，如军队、警察机关）
帕森斯	组织在社会中承担的功能	经济生产组织；政治目标组织（如政府机关）；整合组织（协调冲突，如法院、政党）；模式维持组织（维持社会的价值和文化模式，如文化机构、宗教团体）
埃齐奥尼	组织对成员的控制方式与成员的服从方式	强制型（如监狱）；功利型（靠报酬，如企业）；规范型（靠信念和认同，如志愿组织）

在我国，更常用的分法是按与公共权力的关系，把公共组织分为政府组织和非政府公共组织两大类。

结构类型：四对概念

公共组织的结构有纵向的层级和横向的部门两个维度。行政组织学常用四对概念来描述结构类型：

类型	含义	优点	缺点
首长制（独任制）	法定决策权集中在一位首长手里	权责明确，指挥统一，行动迅速	容易独断，考虑难免不周
委员会制（合议制）	决策权由若干成员组成的委员会共同行使，按多数决定	集思广益，可以防止个人专断	责任不易分清，决策较慢
层级制	纵向分成若干层级，上级指挥下级	指挥统一，秩序清楚	层级多时信息传递慢、易失真
职能制	横向按业务性质分设部门	专业分工，效率高	部门之间容易各自为政

另外两对是：集权制与分权制（决策权集中在上级还是分散到下级）、完整制与分离制（同一层级的各个机关是受一位首长统一指挥，还是分别受两个以上首长指挥）。

我国宪法规定国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制，地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

政府组织与非政府组织

政府组织

广义的政府组织包括立法、行政、司法机关；狭义的政府组织专指行政机关。公共管理学所说的政府组织通常取狭义，它依法行使国家行政权力，在公共组织中居于核心地位。

非政府组织

非政府组织又叫非营利组织、第三部门。美国学者萨拉蒙概括了它的五个基本特征：组织性（有正式的组织形式和章程）、民间性（不属于政府体系）、非营利性（不向出资人和成员分配利润）、自治性（自己管理自己的事务）、志愿性（成员参与和捐赠出于自愿）。我国把这类组织统称为社会组织，主要有社会团体、基金会和社会服务机构（过去叫民办非企业单位）三类。

非政府组织为什么会出现？经济学的解释主要有两种：一种认为政府提供公共物品要照顾多数人的需求，满足不了少数人的特殊需求，于是由非营利组织补上（政府失灵理论）；另一种认为消费者难以判断服务质量，更信任不分配利润的组织（合约失灵理论）。

萨拉蒙同时指出，非营利组织也会「志愿失灵」：慈善不足（资源不够、不稳定）、慈善的特殊主义（只关照特定人群，覆盖不均）、慈善的家长作风（由掌握资源的人决定帮谁、怎么帮）、慈善的业余主义（缺少专业人员和专业方法）。所以政府与非政府组织更适合合作：政府提供资金和规则，社会组织提供贴近需求的服务，政府购买服务就是常见形式。

非正式组织

非正式组织是组织成员在共同工作中，以感情、兴趣、爱好或相近的经历为纽带自发形成的群体，没有正式的章程和职位。霍桑实验以后，管理学开始重视它；它与正式组织并存、相互交织。

方面	要点
特点	自发形成；以感情为纽带；内部凝聚力强；有自然产生的核心人物；有不成文的群体规范；信息传递快；成员和规模不太稳定
积极作用	满足成员的归属感和交往需要；增强团结；弥补正式沟通的不足；协助正式组织完成任务
消极作用	群体规范与组织目标冲突时会抵制变革；传播小道消息；从众压力压制个人的积极性
管理要点	正视它的存在；了解核心人物并加以引导；使群体目标与组织目标尽量一致；畅通正式沟通渠道

易错提醒

• ❌ 我国各级人民政府实行委员会制，一切由集体表决。
  ✅ 宪法规定国务院实行总理负责制，各部委和地方各级人民政府也实行首长负责制；重大问题经会议集体讨论，最后由行政首长决定。

• ❌ 布劳和斯科特是按组织的社会功能分类的。
  ✅ 他们按「谁是主要受益者」分类；按社会功能分类的是帕森斯，按控制与服从方式分类的是埃齐奥尼。

• ❌ 非政府组织就是反对政府的组织。
  ✅ 「非政府」指它不属于政府体系，并不意味着与政府对立；现实中两者大多是合作关系。

• ❌ 层级越多管理越严密，所以层级制没有缺点。
  ✅ 层级多了信息传递慢、容易失真，还会助长官僚主义。

例题精讲

例题 1（单项选择）

我国宪法规定，国务院实行总理负责制，地方各级人民政府实行省长、市长、县长等负责制。从公共组织的结构类型看，这属于：

A. 首长制
B. 委员会制
C. 分离制
D. 职能制

答案：A

解析：法定决策权集中在一位行政首长手里，是首长制。委员会制是由委员会共同决定；分离制讲的是同一层级的机关受两个以上首长指挥；职能制讲的是横向按业务分部门，都与题意不符。

例题 2（简答示范）

简述非正式组织的积极作用和消极作用。

答题要点示范：积极作用：（1）满足成员的归属感、友谊等社会心理需要；（2）增强成员之间的团结和协作；（3）信息传递快，弥补正式沟通渠道的不足；（4）核心人物如果认同组织目标，可以协助正式组织完成任务。消极作用：（1）群体规范与组织目标冲突时，会抵制组织的决定和变革；（2）容易传播小道消息，引起误解；（3）从众压力会压制成员的个人积极性。

点评：设问是两问，就分成两部分作答，各列三四条。最后可以补一句管理要点：正视、引导、使目标一致。

本节小结

• 公共组织以公共利益为目的，依法拥有公共权力或承担公共职能，包括政府组织和非政府公共组织。
• 经典分类：布劳和斯科特按主要受益者，帕森斯按社会功能，埃齐奥尼按控制与服从方式。
• 结构类型的四对概念：首长制与委员会制、层级制与职能制、集权制与分权制、完整制与分离制，各有利弊。
• 非政府组织有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性五个特征，也会出现志愿失灵，需要与政府合作。
• 非正式组织自发形成、以感情为纽带，既有积极作用也有消极作用，管理上要正视和引导。