公共管理改革：西方与中国

本节导读

这一节对应大纲第八章「公共管理改革」的三节：公共管理改革概述、当代西方国家公共管理改革、当代中国公共管理改革。英美改革的标志性举措适合出单项选择；「西方公共管理改革的主要取向」「我国行政体制改革的主线」这类问题适合出简答。专业课论述题经常要「结合我国实际」，这一节是现成的素材。

学完这一节，你应该能说出改革的动因和阻力，记住英美几项标志性改革的名称和内容，按时间线说出我国机构改革的主线。

公共管理改革概述

含义与动因

公共管理改革是公共组织为适应环境变化、提高治理能力和绩效，对管理体制、组织结构、职能配置、运行方式和管理技术进行的调整和变革。

20 世纪 70 年代以后改革成为世界性潮流，动因有五个方面：经济全球化加剧了国家之间的竞争；信息技术改变了政府的工作方式；福利国家财政不堪重负；公众对服务的要求越来越高；官僚制僵化低效，公共选择、新公共管理等理论为改革提供了思路。

阻力与策略

改革的阻力常见的有：既得利益者的反对；旧观念和工作习惯；组织惰性；制度的路径依赖；改革本身的成本和风险。

推进改革的策略，通行教材常讲：渐进与突破相结合；自上而下的推动与自下而上的探索相结合；先试点、后推广；用法律巩固改革成果；做好沟通，争取理解和支持。

当代西方国家公共管理改革

英国

时间	举措	要点
1979 年起	雷纳评审（效率评审）	撒切尔政府请企业家雷纳主持，逐项审查各部门的活动，找出浪费、节约开支
1982 年	财务管理新方案	让各级管理者明确目标、掌握预算、对结果负责
1988 年	「下一步行动方案」	把政策执行职能从部里分离出来，设立执行局，以合同明确目标，赋予管理自主权
1991 年	公民宪章运动	梅杰政府要求公共服务机构公布服务标准、公开信息、建立投诉和补救机制
1991 年	「竞争求质量」	公共服务通过市场检验，引入竞争

美国和新西兰

美国：1993 年克林顿政府开展「国家绩效评论」，由副总统戈尔主持，报告题为《从繁文缛节到结果导向：创造一个工作更好、花费更少的政府》；同年通过《政府绩效与结果法》，要求联邦机构制定战略规划和年度绩效计划，报告绩效。

新西兰：20 世纪 80 年代后期起以法律推动改革，把商业性职能公司化、民营化，部门首长实行合同聘任，引入权责发生制会计，改革力度被认为在西方国家中相当大。

共同取向与反思

取向	内容
市场化	引入竞争，合同外包，部分职能民营化
分权化	下放管理权，设立有自主权的执行机构
顾客导向	公布服务标准，以公众满意为标准
结果导向	推行绩效管理和绩效预算
精简化	压缩机构和人员，减少规制
信息化	建设电子政府

改革提高了效率、改善了服务，但也出现了部门碎片化、协调困难、公共性和责任被削弱等问题，于是 20 世纪 90 年代后期起又出现了强调跨部门协同的「整体政府」「合作政府」，理论上有新公共服务和整体性治理的主张。

当代中国公共管理改革

机构改革的时间线

改革开放以后，国务院在 1982、1988、1993、1998、2003、2008 年进行了六次集中的机构改革，这是大纲时期写到的范围：

年份	主要特点
1982	精简机构和人员，废除领导职务终身制
1988	首次明确提出转变政府职能是机构改革的关键
1993	适应建立社会主义市场经济体制的要求
1998	力度很大，大幅撤并专业经济部门，国务院组成部门由 40 个减为 29 个
2003	深化国有资产管理体制改革，加强市场监管
2008	探索实行职能有机统一的大部门体制

大纲出版以后，又有 2013 年的国务院机构改革和职能转变，2018 年的深化党和国家机构改革，2023 年的党和国家机构改革，以现行文件为准。

改革的主线

几十年改革贯穿一条主线：转变政府职能，理顺政府与市场、政府与社会的关系，即政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。围绕这条主线，推进了行政审批制度改革（2004 年施行行政许可法）、依法行政、政务公开（2008 年施行政府信息公开条例）、公务员制度、事业单位改革和绩效管理。2013 年以后又提出简政放权、放管结合、优化服务，推行权力清单和责任清单，一些地方探索群众和企业办事「最多跑一次」。

我国改革的特点是：政府主导、渐进推进、与经济体制改革相适应、先试点后推广。

易错提醒

• ❌ 「下一步行动方案」就是把政府部门卖给私人经营。
  ✅ 它的核心是把执行职能从部里分离出来设立执行局，执行局仍属于政府，用合同明确目标、给予管理自主权。

• ❌ 大部门体制是 2018 年才开始的。
  ✅ 2008 年的机构改革就开始探索大部门体制，后来几轮改革继续推进。

• ❌ 西方公共管理改革只有好处，可以照搬。
  ✅ 改革也带来了碎片化、责任模糊等问题，后来出现了整体政府的反思；借鉴要结合本国国情。

例题精讲

例题 1（单项选择）

1993 年美国开展的一项政府改革由副总统戈尔主持，报告题为《从繁文缛节到结果导向》。这项改革是：

A. 国家绩效评论
B. 下一步行动方案
C. 雷纳评审
D. 竞争求质量

答案：A

解析：国家绩效评论是克林顿政府的改革，目标是创造一个工作更好、花费更少的政府。B、C、D 都是英国的改革：下一步行动方案设立执行局，雷纳评审是效率审查，竞争求质量强调市场检验。

例题 2（简答示范）

简述当代西方国家公共管理改革的主要取向。

答题要点示范：（1）市场化：在公共服务中引入竞争，推行合同外包和部分职能民营化。（2）分权化：向下级和执行机构下放管理权，如英国设立执行局。（3）顾客导向：公布服务标准，以公众满意度衡量服务质量，如英国公民宪章。（4）结果导向：推行绩效管理和绩效预算，如美国《政府绩效与结果法》。（5）精简化：压缩机构和人员，放松规制。（6）信息化：建设电子政府，提高服务效率。

点评：每条取向后面跟一个国家的实例，既显得扎实，又不占多少字。如果是论述题，还要写改革的成效和问题，最后谈对我国的启示。

本节小结

• 公共管理改革的动因：全球化、信息技术、财政压力、公众期望、官僚制的弊端和新理论；阻力来自既得利益、旧观念、组织惰性和路径依赖。
• 英国：雷纳评审、财务管理新方案、下一步行动方案、公民宪章、竞争求质量；美国：国家绩效评论和《政府绩效与结果法》；新西兰改革力度大。
• 西方改革的取向：市场化、分权化、顾客导向、结果导向、精简化、信息化，也带来碎片化等问题。
• 我国 1982 至 2008 年六次机构改革，主线是转变政府职能；大纲出版后又有 2013、2018、2023 年的改革。