公共管理的含义、理论发展与准则

本节导读

这一节是公共管理学的开篇，对应大纲第一章「绪论」的三节：公共管理的含义与功能、公共管理理论的发展、公共管理准则。按常见资料的说法，公共管理学部分考单项选择和简答（以当年考试大纲为准）：人物与理论的对应适合出单选，「公共管理与企业管理的区别」「新公共管理的主张」这类问题适合出简答。

学完这一节，你应该能用一两句话说清公共管理的含义，列出它与私人管理的主要区别，按时间顺序说出几种理论的代表人物和核心主张，并能用准则去判断一个具体做法。

公共管理的含义与功能

什么是公共管理

通行教材的表述大同小异，可以记成一句话：公共管理是以政府为核心的公共部门，为了实现公共利益，依法运用公共权力，整合社会各方面的力量，对社会公共事务进行管理、提供公共物品和公共服务的活动。

拆开来看有四个要素：主体以政府为核心，也包括非政府的公共组织和参与其中的公民；客体是社会公共事务；目的是公共利益；手段是公共权力，加上政治、经济、管理、法律等多种方法。

与公共行政、私人管理比一比

比较项	公共管理	私人管理（企业管理）
根本目的	实现公共利益	追求利润
权力基础	法律授予的公共权力，法无授权不可为	产权和契约，法无禁止即可为
资金来源	主要来自税收和财政拨款	主要来自市场销售收入
绩效衡量	目标多元，很多结果难以量化	利润等指标比较单一、可量化
公开与监督	要求公开透明，受立法、司法、舆论和公众监督	经营信息可以作为商业秘密

公共管理和传统的公共行政也不完全一样：公共行政侧重政府机关依照法律和程序执行政策，关注投入和过程；公共管理的主体更多元，更关注结果和绩效，目光向外，重视服务对象的感受，也愿意借用企业管理的方法。

公共管理的功能

教材对功能的归纳不完全一样，常见的几项是：维护社会秩序和公共安全；提供公共物品和公共服务；调节经济运行、弥补市场失灵；调节利益关系、促进社会公平；推动经济社会的可持续发展。大纲这一节的具体条目以《大纲及指南》为准。

公共管理理论的发展

阶段	大致时间	代表人物与著作	核心主张
传统公共行政	19 世纪末至 20 世纪中期	威尔逊《行政学之研究》（1887）、古德诺《政治与行政》（1900）、韦伯的官僚制理论、怀特《行政学研究导论》（1926）	政治与行政分开，靠层级节制和规章制度追求效率
行为主义行政学	20 世纪 40 至 50 年代	西蒙《行政行为》（1947）	批评传统的行政原则像「谚语」一样互相矛盾，主张以决策为中心，区分事实与价值
新公共行政	20 世纪 60 年代末起	弗雷德里克森等，1968 年明诺布鲁克会议	把社会公平作为核心价值，强调回应、参与和变革
公共选择理论	20 世纪 60 年代起	布坎南、塔洛克	用「经济人」假设分析政治，指出政府也会失灵，主张引入竞争

80 年代以后，西方各国掀起政府改革，理论上又出现了三种影响很大的主张：

阶段	大致时间	代表人物与著作	核心主张
新公共管理	20 世纪 80 至 90 年代	胡德；奥斯本、盖布勒《改革政府》（1992）	结果导向、顾客导向，引入市场机制和竞争，分权，明确绩效标准，「掌舵而不是划桨」
新公共服务	2000 年前后	罗伯特·登哈特、珍妮特·登哈特	政府的职能是服务而不是掌舵，公共利益是目标而不是副产品，重视公民权
治理理论	20 世纪 90 年代以来	罗茨、斯托克等	政府与市场、社会组织形成合作网络，多中心共同治理

记这张表有一个窍门：前一阶段的问题就是后一阶段的出发点。传统公共行政重效率、轻公平，于是有了新公共行政；官僚制僵化低效，于是有了公共选择理论和新公共管理；新公共管理把公民当成「顾客」，于是新公共服务强调公民权和公共利益。

公共管理准则

大纲第一章第三节是「公共管理准则」，网上公布的大纲没有转录这一节的条目，下面是通行教材常讲的几条，具体条目以《大纲及指南》为准：

准则	含义
公共利益准则	一切管理活动以实现和维护公共利益为根本目的，不谋部门和个人私利
依法管理准则	职权由法律授予，按法定权限和程序行使，越权无效
民主参与准则	公共事务的决策和管理吸收公众参与，回应公众诉求
责任准则	权责一致，有权必有责，用权受监督，违法要追究
效率与效能准则	讲投入产出，更讲结果，用尽可能少的资源办好公共事务
公平与公开准则	平等对待服务对象、关照弱势群体；管理过程和结果依法公开

拓展（了解即可，大纲未单列）：国内学者概括「善治」的基本要素时，常讲合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效，这些与上表的准则可以互相印证。

易错提醒

• ❌ 公共管理的功能就是维护社会秩序。
  ✅ 维护秩序和公共安全只是其中一项，还有提供公共物品和公共服务、调节经济运行、调节利益关系促进公平、推动可持续发展等。

• ❌ 公共管理和企业管理只是管理对象不同，目的相同。
  ✅ 两者根本目的不同：公共管理以公共利益为目的，企业管理以利润为目的；权力基础、资金来源、绩效衡量也都不同。

• ❌ 新公共服务主张政府退出公共服务，一切交给市场。
  ✅ 新公共服务重视公民权和公共利益，要求政府组织公民对话、为公民服务；它批评的正是把公民简单当作「顾客」的市场化取向。

• ❌ 效率与效能准则就是越省钱越好。
  ✅ 它既讲投入产出，更讲结果，要用尽可能少的资源把公共事务办好，不能为了省钱降低服务质量。

例题精讲

例题 1（单项选择）

奥斯本和盖布勒在《改革政府》中提出的企业家政府原则，不包括：

A. 起催化作用的政府：掌舵而不是划桨
B. 有使命感的政府
C. 讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款
D. 重视公民权胜过重视企业家精神

答案：D

解析：D 是登哈特夫妇新公共服务理论的主张，恰好是针对「企业家政府」提出的。A、B、C 都是《改革政府》十条原则里的内容，此外还有竞争性政府、受顾客驱使的政府、分权的政府、以市场为导向的政府等。

例题 2（简答示范）

简述新公共管理的主要主张。

答题要点示范：（1）结果导向：重视产出和结果，明确绩效标准，按绩效配置资源。（2）顾客导向：把公众视为服务对象，以他们的满意为衡量标准。（3）引入市场机制：在公共服务中引入竞争，打破政府垄断。（4）分权与放松规制：给管理者更多自主权，让管理者去管理。（5）借鉴企业管理方法：如战略管理、绩效管理、成本核算。（6）政府角色转变：政府主要负责「掌舵」，具体的服务可以由多种主体提供。

点评：六条各用一句话解释，名称尽量用教材的术语。若是 10 分的简答，写到五六条、每条一两句就够了。

例题 3（单项选择）

与传统的公共行政相比，公共管理更强调：

A. 严格依照层级和程序办事，关注投入
B. 结果和绩效，目光向外关注服务对象
C. 政治与行政绝对分离
D. 公共事务只能由政府机关承担

答案：B

解析：公共管理在主体、取向和方法上都比传统公共行政更开放，重结果、重绩效、重服务对象。A、C 是传统公共行政的特点；D 与公共管理主体多元的观点相反。

本节小结

• 公共管理是以政府为核心的公共部门，为实现公共利益，依法运用公共权力，管理社会公共事务、提供公共物品和服务的活动。
• 与企业管理相比，公共管理在目的、权力基础、资金来源、绩效衡量、公开与监督上都不同；与传统公共行政相比，更重结果、更开放。
• 理论演进：传统公共行政、行为主义行政学、新公共行政、公共选择、新公共管理、新公共服务、治理理论，每一阶段都针对前一阶段的问题。
• 公共管理准则通行教材常讲公共利益、依法管理、民主参与、责任、效率与效能、公平与公开，具体条目以《大纲及指南》为准。