立法：概念、体制、原则与程序

本节导读

这一节讲大纲法理学第七章「立法」，共三节：立法概述、立法原则、立法程序。它和第 5 节（法的渊源与效力等级）、第 20 节（全国人大及其常委会的职权）互相配合：第 5 节讲「立出来的规范谁高谁低」，这一节讲「由谁、按什么原则、经过什么程序立」。

这一节要记准立法体制的概括和法律案的表决门槛，也要能用立法原则评析一段地方立法或国家立法的材料。学完以后，你应当能说清我国现行立法体制，背出三项立法原则的大纲提法，记住法律制定的四个步骤。

立法概述

立法的概念

立法是特定国家机关依照法定职权和程序，制定、认可、修改、补充和废止规范性法律文件的活动。它的特征：主体特定，只有享有立法权的国家机关才能立法；依照法定职权进行；依照法定程序进行；运用一定的立法技术；直接产生、变更或者废止法律规范。

立法权与立法体制

立法权是国家机关依法享有的制定、修改、废止法律等规范性法律文件的权力；立法体制是关于立法权限划分的制度和结构。

我国现行的立法体制，通常概括为「中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制」：全国人大及其常委会行使国家立法权；国务院制定行政法规；地方各级有权机关制定地方性法规、规章；民族自治地方制定自治条例和单行条例；经济特区依授权制定经济特区法规。

党领导立法与人大主导立法

立法法（2023 年修正）写明立法应当坚持中国共产党的领导；同时规定全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。二者的关系是：党领导立法，保证立法的正确政治方向；人大主导立法，防止部门利益和地方保护主义法律化，使立法真正体现人民意志。

我国《立法法》的主要修改内容与意义

立法法 2000 年制定，2015 年、2023 年两次修正。2023 年的修正主要包括：完善立法的指导思想和原则，写入坚持全过程人民民主；明确合宪性审查的相关要求；完善全国人大及其常委会的立法程序；把设区的市的立法事项调整为城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面；规定区域协同立法、基层立法联系点；把监察法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规写入立法法；完善备案审查制度。意义在于为新时代的立法工作提供更加完备的制度保障。

立法原则

大纲的原则	大纲列的要点
合宪和国家法制统一原则	立法遵循宪法；依法立法；立法维护国家法制统一
民主原则	立法体现人民意志；坚持立法公开，保障公众参与立法
科学原则	立法从实际出发；科学合理地规定权利与义务、权力与责任；法律规范明确、具体，具有针对性和可执行性

民主原则在制度上的体现，包括法律草案公开征求意见、召开座谈会、论证会、听证会，以及通过基层立法联系点直接听取群众意见等。

立法程序

立法程序的概念

立法程序是有权的国家机关在制定、认可、修改、补充和废止规范性法律文件的活动中所必须遵循的法定步骤和方法。它的特点是法定性、民主性、公开性：程序由法律规定，保证多方意见得到表达，审议和表决的过程依法公开。

我国法律的制定程序

步骤	要点
法律草案的提出	由有提案权的机关或者一定数量的代表、常委会组成人员依法提出
法律草案的审议	全国人大常委会审议法律案，一般经三次常委会会议审议后再交付表决
法律草案的表决与通过	全国人大审议的法律案由全体代表的过半数通过；常委会审议的法律案由常委会全体组成人员的过半数通过
法律的公布	由国家主席签署主席令予以公布

注意表决门槛都以「全体」为基数，不是以「出席」为基数；宪法修改的门槛另有规定，在第 15 节讲。

易错提醒

• ❌ 认为凡是社会组织制定的规章制度都属于立法。
  ✅ 立法的主体是享有立法权的国家机关。

• ❌ 认为法律案以出席会议人数的过半数通过即可。
  ✅ 门槛以全体代表或者全体组成人员为基数。

• ❌ 认为人大主导立法与党领导立法相互排斥。
  ✅ 二者统一于立法工作之中，前者以后者为前提。

• ❌ 认为科学原则只要求立法程序规范。
  ✅ 大纲列的三点都与立法内容有关：从实际出发、合理配置权利义务和权力责任、规范明确具体可执行。

例题精讲

例题 1

关于法律与宪法修正案的通过，下列说法正确的是：

A. 二者都由全国人大全体代表的过半数通过
B. 宪法修正案由全国人大全体代表的三分之二以上多数通过，全国人大审议的法律案由全体代表的过半数通过
C. 二者都由出席会议的代表的三分之二以上多数通过
D. 宪法修正案由全国人大常委会全体组成人员的三分之二以上多数通过

答案：B

解析：宪法第六十四条规定，宪法的修改由全国人大以全体代表的三分之二以上的多数通过，法律和其他议案由全国人大以全体代表的过半数通过，B 对。A、C 混淆了两种门槛或以出席人数为基数；全国人大常委会无权通过宪法修正案，D 错。

例题 2（简答示范）

简述立法的合宪和国家法制统一原则。

答题要点示范：

1. 立法遵循宪法：宪法是根本法，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。
2. 依法立法：立法机关应当依照法定的权限和程序立法，不得越权立法。
3. 立法维护国家法制统一：下位法不得同上位法相抵触，同位阶的法之间相互协调；对违背上位法的规范，由有权机关依法改变或者撤销。

点评：大纲在这一原则下列了三点，简答按三点写，每点一句「是什么」、一句「为什么或怎么做」，就是完整的 10 分答案框架。

例题 3（材料分析示范）

材料：某市在制定文明行为促进条例时，草案中有一条写道：「市民应当讲文明、树新风，自觉做文明市民。」条文没有规定具体的行为要求，也没有相应的法律后果。审议中有委员认为这一条应当删去或者具体化。

设问：运用立法原则分析委员的意见。

答题要点示范：

1. 结论：委员的意见符合立法的科学原则。
2. 依据：科学原则要求法律规范明确、具体，具有针对性和可执行性。
3. 分析：草案这一条只有倡导性的表述，没有可以遵循的行为模式和法律后果，执法者无从执行，守法者也无所适从；道德倡导可以通过宣传教育来实现，未必要写进法规。
4. 小结：地方立法应当突出地方特色、解决实际问题，避免把口号写成条文。

点评：材料题要抓住「哪个原则的哪一点」——这里是科学原则的第三点，答案围绕「可执行性」展开，就不会写散。

本节小结

• 立法是特定国家机关依法定职权和程序制定、修改、废止规范性法律文件的活动。
• 我国现行立法体制：中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合。
• 立法三原则照大纲记：合宪和国家法制统一、民主、科学，各自的要点是大纲列的几句。
• 法律制定四步：提出、审议、表决与通过、公布；表决门槛以全体为基数。