立法：概念、体制、原则与程序

本节导读

这一节对应大纲法理学第七章「立法」。上一节讲了法有哪些渊源，这一节讲这些规范是怎样被制定出来的：谁有权立法、立法要遵循什么原则、一部法律从草案到公布要走哪几步。选择题建议重点掌握提案主体和表决多数、立法原则的识别；简答题可能问立法原则或法律的制定程序；分析题可能给一段立法过程的材料，问体现了哪项原则。

学完这一节，你应该能说出立法的特征，概括我国的立法体制，说明党领导立法与人大主导立法的关系，用三项原则分析立法材料，并按四个步骤说清我国法律的制定程序。

立法概述

立法的含义与特征

广义的立法，是指特定国家机关依照法定职权和法定程序，制定、认可、修改、补充和废止规范性法律文件的活动；狭义的立法专指全国人大及其常委会制定法律的活动。它有几个特征：

• 是以国家名义进行的专有活动，只有特定的国家机关才能进行；
• 要依照法定职权进行，超越权限的立法无效；
• 要依照法定程序进行；
• 内容包括制定、认可、修改、补充和废止，不只是制定新法；
• 结果是产生具有普遍约束力的规范性法律文件。

立法权与立法体制

立法权是特定国家机关依法享有的制定、认可、修改、补充和废止法律等规范性法律文件的权力。立法体制是关于立法权限划分的制度和结构，核心是中央与地方之间、各类国家机关之间怎样分配立法权。

我国现行的立法体制是统一而又分层次的：全国人大及其常委会行使国家立法权；国务院制定行政法规，国家监察委员会制定监察法规，中央军委制定军事法规；省级和设区的市级人大及其常委会制定地方性法规；民族自治地方的人大制定自治条例和单行条例；经济特区所在地的人大及其常委会根据授权制定经济特区法规；国务院部门和有关地方人民政府制定规章。各层级的立法都不得同宪法相抵触，下位法不得同上位法相抵触。

党领导立法与人大主导立法

立法法规定，立法应当坚持中国共产党的领导。党领导立法，是指党通过确定立法工作的方针、提出立法建议、决定立法中的重大问题等方式，把党的主张经过法定程序转化为国家意志；凡涉及重大体制和重大政策调整的立法，要按规定报党中央讨论决定。人大主导立法，是指有立法权的人大及其常委会在确定立项、组织起草、审议把关等环节发挥主导作用，防止部门利益和地方保护主义法律化。两者是统一的：党的领导保证立法的正确方向，人大主导是党领导立法的重要实现方式。

立法法的修改

立法法于 2000 年制定，2015 年第一次修正，2023 年第二次修正。择要来说：2015 年修正赋予设区的市地方立法权，把税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度明确列为只能制定法律的事项，并规范了授权立法；2023 年修正把坚持党的领导、坚持全过程人民民主等写进立法的指导思想和原则，完善了合宪性审查和备案审查的相关规定，调整了设区的市的立法事项，增加了区域协同立法等内容。修改的意义在于完善立法体制、提高立法质量，以良法促进发展、保障善治。

立法原则

原则	大纲列的内容	识别要点
合宪和国家法制统一原则	立法遵循宪法；依法立法；立法维护国家法制统一	看材料是否涉及上位法、权限、抵触
民主原则	立法体现人民意志；坚持立法公开，保障公众参与立法	看材料是否涉及征求意见、听证、公开
科学原则	立法从实际出发；科学合理地规定权利与义务、权力与责任；法律规范明确、具体，具有针对性和可执行性	看材料是否涉及调研论证、权责配置、条文可操作性

立法程序

含义

立法程序是有权的国家机关在制定、认可、修改和废止法律的活动中必须遵循的法定步骤和方法。它的意义在于保证立法的民主性和科学性，使立法结果具有正当性。

我国法律的制定程序

步骤	全国人民代表大会	全国人大常委会
提出法律案	主席团；常委会、国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、各专门委员会；一个代表团或者三十名以上的代表联名	委员长会议；国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会；常委会组成人员十人以上联名
审议法律案	各代表团审议，宪法和法律委员会统一审议	一般经三次常委会会议审议后交付表决；符合法定情形的，可以经两次或者一次审议后交付表决
表决和通过	全体代表的过半数通过	常委会全体组成人员的过半数通过
公布	国家主席签署主席令予以公布	国家主席签署主席令予以公布

注意区分：宪法的修改由全国人大全体代表的三分之二以上多数通过，法律只要求过半数。

易错提醒

• ❌ 认为只有全国人大及其常委会的活动才叫立法。
  ✅ 那是狭义的立法；广义的立法还包括国务院、地方人大等依法制定其他规范性法律文件的活动。

• ❌ 认为立法就是制定新法。
  ✅ 立法还包括认可、修改、补充和废止。

• ❌ 认为法律通过以后由全国人大常委会委员长签署公布。
  ✅ 法律由国家主席签署主席令予以公布。

• ❌ 认为法律案都必须经过三次常委会会议审议才能表决。
  ✅ 一般经三次审议，立法法另规定了可以经两次或者一次审议后交付表决的情形。

例题精讲

例题 1（多项选择）

下列主体中，可以向全国人大常委会提出法律案的有：

A. 委员长会议
B. 国务院
C. 常委会组成人员十人以上联名
D. 某省人民政府

答案：ABC

解析：依立法法，委员长会议，国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，以及常委会组成人员十人以上联名，可以向常委会提出法律案。省级人民政府不在其列，它可以制定规章，或者通过有关途径提出立法建议。

例题 2（简答示范）

设问：简述立法的科学原则。

答题要点示范：

1. 立法从实际出发：立足我国国情和经济社会发展的实际，深入调查研究，不照搬照抄。
2. 科学合理地规定权利与义务、权力与责任：公民、法人和其他组织的权利义务要对等，国家机关的权力与责任要统一，有权必有责。
3. 法律规范明确、具体，具有针对性和可执行性：条文表述清楚、便于理解和执行，避免模糊、笼统。
4. 意义：科学立法是提高立法质量的关键，是良法善治的前提。

点评：前三条照大纲的提法写，每条补一句解释，第四条点出意义，作为简答题已经完整。

本节小结

• 立法是特定国家机关依法定职权和程序，制定、认可、修改、补充和废止规范性法律文件的活动。
• 我国立法体制统一而又分层次，各层级立法不得同上位法相抵触。
• 党领导立法与人大主导立法相统一；立法法 2000 年制定，2015、2023 年两次修正。
• 三项立法原则：合宪和国家法制统一、民主、科学，要能对照材料识别。
• 法律制定程序四步：提出、审议、表决和通过、公布；全国人大与常委会的提案主体、表决多数要分清。